天佑安康咨询策划板块在项目咨询策划中发现许多养老项目在发展中经常面临着“六缺”（缺资本、缺人才、缺模式、缺政策、缺资源、缺项目）问题。其中，缺资源对养老项目来说尤为常见。那么项目通常缺的资源主要包括哪些方面？国家针对项目缺资源的情况出台了哪些政策是我们可以利用和把握的？今天在这里做一梳理，以供项目投资人做一参考。

 

01养老项目发展所需的资源类型

 

从宏观角度来看：康养产业的发展需要有许多资源要素，比如土地资源、存量资源（闲置物业等）、资金资源、技术资源、人才资源、产业链资源等。

 

从微观角度来看：资源特指养老产业链资源，即和养老产业发展直接关联的上下游产业链资源。如医疗资源、医药资源，健康食品、康复辅具等产品资源，家政服务、生活照料、养老护理及康复护理等服务资源等等。

 

02国家有哪些资源型政策

 

（一）土地及存量资源支持政策

在土地及存量资源作养老方面，近年来较为具体、明确的两个支持政策分别是于2019年12月国土资源部下发的《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》以及2020年12月住房和城乡建设部等六部门联合发布的《关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》等两大政策。

 

1.国土资源部下发的《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（2019年12月）

《意见》最大亮点是将降低养老设施用地成本列为重点支持政策，主要从三个方面着手：

 

一是，无论是以出让还是租赁方式，对养老服务设施用地均以最低地价和租金的标准供应。其中规定，养老服务设施用地的土地用途为社会福利用地的，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定。本来公共服务用地的基准地价就远远低于商业和房地产用地的基准地价，在此基础上再打个折，以基准价格的70%确定出让底价，已基本相当于地方政府取得土地的成本。同时，租赁方面同样要求各地制定最低租金价格的标准等。

 

二是非营利性养老机构不再新增土地使用成本。非营利性养老机构原本以划拨方式取得土地的，原划拨土地可以继续使用；原有偿使用土地的，可不增收改变规划条件的地价款等，两者均意味着不再新增土地使用成本。

 

三是对利用存量资源建设养老服务设施实施“过渡期”政策。《意见》规定，举办养老机构鼓励使用商业、办公、工业、仓储等存量房，在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。

 

在出让方式方面：鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，支持政府以作价出资或者入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务项目。

 

为了贯彻落实意见精神，以北京、上海、广东为首的多省（市）也对养老服务设施用地做出了明确规定与指导，以鼓励民间资本发展养老服务事业，帮助解决社会多层次、多样化的养老需求。

 

2.住房和城乡建设部等六部门联合发布《住房和城乡建设部等部门关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》（2020年12月）

 

意见提出推动和支持物业服务企业探索“物业服务+养老服务”模式，以增加居家社区养老服务有效供给。明确要“补齐居家社区养老服务设施短板”，主要体现为盘活存量、规范增量、加强布点和设施改造等四个层面。

 

在存量方面，明确要盘活小区既有公共房屋和设施，其中主要是包括三方面的来源，即居住小区内各类闲置和低效使用的公共房屋和设施、政府所有的闲置房屋和设施、开发企业自持的房屋。

通过对此类存量房屋和房源的改造，有助于增加物业企业养老服务的房源供给，真正为后续养老服务提供条件。

 

（二）资本资源

 

1. 养老产业基金

2014年8月，财政部和商务部联合发布了《财政部办公厅 商务部办公厅关于开展以市场化方式发展养老服务产业试点的通知》，确定开展养老产业引导基金试点。文件对产业引导基金的投向、投资比例、运作模式均作出了明确规定。一是资金构成由中央财政引导，地方及社会各界积极参与。中央及地方政府出资不超过基金募集总额的20%。二是基金支持的重点是居家养老、社区养老服务体系，服务大众养老。投入面向大众的养老服务产业的比例不得低于60%。三是基金采取市场化方式运作，委托专业管理团队管理。地方政府制定基金管理制度，但不参与基金的具体运营。四是以试点方式推进产业引导基金落地。拟定第一批试点地区，由试点地区政府整合中央资金，加大对养老服务产业的支持力度，探索营造有利于养老服务业发展的良好制度环境。

 

2014年10月，财政部、商务部共同决定，以吉林、山东、内蒙古、甘肃、湖南、安徽、湖北、江西等8个省区为试点地区，通过市场化方式推动养老服务产业发展。财政部为每个省提供3亿财政资金，再由各省的银行或社会资金以不低于1：4比例配套资金，即每省再出资12亿元，合计每省均设立总规模15亿的养老服务业投资基金。引导基金以基金化管理，银行托管、专业基金团队的运作模式运作，要求基金有投资回报率，投资周期5-10年，5年后形成稳定回报后可以退出，以避免挤占市场。

 

随着几年的发展，养老产业基金逐步形成由政府、金融机构和产业方为主要发展主体的发展格局。根据本人在2018年参编《中国养老金融发展报告（2018年）》蓝皮书时对中国证券基金业协会网站备案的以“有限合伙”形式设立的私募类健康养老产业股权投资基金的统计，截止2018年6月底，已在中基协网站备案健康养老产业基金数共计147个（不含医疗医药类），从设立年份看，2013年以前设立4只，2014年以后随着政策性引导基金的推动，养老产业基金发展迅猛，2014年至2017年，设立数量逐年递增，依次为12只、35只、44只、47只。其中2016、2017年两年基金设立数合计为91只，占全部备案中设立数量的62%。备案基金中产业方为主导的有19只，其中2016年、2017年发展最为迅猛，设立数量分别为6只、8只，占总备案中产业方主导基金数量的74%。其中，产业方以同仁堂、汤臣倍健、九州通、云南白药等大型知名医药企业集团为主。

 

养老产业基金的蓬勃发展以及通过对被投企业的规划、整合、协同，协助被投项目改善商业模式、提升运营管理水平，可以助力项目发展模式创新、价值提升、实现养老服务供给侧的质量和效率提升、产业链条的完善整合、产业结构的优化升级以及龙头企业的孵化培育。

 

2. 保险资本

国家政策层面也大力推动险资投资产业基金，保监会于2015年发布《关于设立保险私募基金有关事项的通知》，对保险资金投资产业基金的投资方向、股权占比等进行明确。鼓励保险公司设立成长基金、并购基金、新兴战略产业基金、夹层基金、不动产基金、创业投资基金和以上述基金为主要投资对象的母基金的私募基金，投向养老服务、健康医疗服务等符合保险产业链延伸方向的产业或业态。基金的发起人由保险资产管理机构的下属机构担任，基金作为投资业务的载体。保险系私募基金的兴起，为保险业加强布局健康、养老、医疗等符合保险产业发展需求和国家战略的领域提供了专业平台。截至目前，中国人寿、平安保险、中国人保、太平人寿等保险集团均已涉足养老产业基金。

 

3. 政策性银行

2015年1月，民政部与国家开发银行出台（以下简称国开行）《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》（民发〔2015〕78号），明确了国开行支持养老服务体系的具体范围与贷款要求。截至2016年3月底，国家开发银行累计向养老行业投放融资总额140亿元，融资余额127亿元，共支持了407个养老项目建设，覆盖了除西藏以外的省份（直辖市）。但是目前国开行融资项目集中于养老基础设施建设及养老社区等典型项目，一般倾向于政府主导的或国有企业的养老项目，覆盖率有限。

 

此外，在养老PPP模式、养老专项债券方面也做了有益探索，出台了一系列政策，但是从实践层面来看，效果不够理想。

 

（三）产业链资源

前文提到，从产业的角度来看，养老产业链资源主要包括医疗资源、医药资源、康复护理资源、健康服务、健康养生、产品资源等等。

 

在上述资源中，医疗资源是项目所需最为核心的资源。“医”包括医疗康复保健服务，具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等。医养结合就是医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。

 

在推动医疗资源和养老项目结合的过程中，国家主要通过试点带动作用逐步探索，从2016年开始共启动了两批90家国家医养结合试点单位，通过促进试点地区先行先试，积极探索，探索建立符合国情的医养结合体制机制，出台一批可持续、可复制的体制机制和创新成果，创新医养结合管理机制和服务模式，为全国医养结合工作提供示范经验。截至目前，国家卫健委正在总结经验，启动第三批国家级医养结合试点单位。

 

2019年10月，国家卫生健康委、民政部、国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、市场监管总局、国家医保局、国家中医药局和全国老龄办12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》。意见为继2016年推出试点以来在医养结合领域最为重要的政策之一。

 

意见提出5个方面15项政策措施。强化医疗卫生与养老服务衔接方面。提出制定出台医养签约服务规范，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作。合理规划设置有关机构，改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，城区新建社区卫生服务机构可内部建设社区医养结合服务设施，有条件的基层医疗卫生机构可设置康复、护理、安宁疗护病床和养老床位，因地制宜开展家庭病床服务。充分利用现有健康、养老等信息平台，推动老年人的健康和养老信息共享、深度开发和合理利用。

 

（四）技术资源

技术资源主要指政策层面通过鼓励和引导互联网、物联网在养老服务中的应用，推动智慧养老以及远程医疗协同在医养结合项目中的应用和发展。

 

1. 智慧养老试点助推技术进步惠及养老产业

在推动智慧健康养老产业发展和应用推广方面，2017年，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委联合发布了《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》，试点示范内容主要有三个方面。一是支持建设一批示范企业，包括能够提供成熟的智慧健康养老产品、服务、系统平台或整体解决方案的企业。二是支持建设一批示范街道（乡镇），包括应用多类智慧健康养老产品，利用信息化、智能化等技术手段，为辖区内居民提供智慧健康养老服务的街道或乡镇。三是支持建设一批示范基地，包括推广智慧健康养老产品和服务、形成产业集聚效应和示范带动作用的地级或县级行政区。

 

目前已经启动了三批试点。首批智慧健康养老示范企业53家，示范基地19个。第二批智慧健康养老示范企业26个，示范基地10个；第三批智慧健康养老示范企业38个，示范基地23个；第四批示范企业50个，示范基地17个。

 

2. 远程医疗协同推动医养结合发展方面

 

2020年9月，国家卫生健康委办公厅印发《关于确定首批老龄健康医养结合远程协同服务试点机构的通知》，公布了全国首批老龄健康医养结合远程协同服务试点机构名单，北京老年医院等174家医养结合机构入选。

 

《通知》明确，首批确定的远程协同服务试点将通过老龄健康医养结合远程协同服务平台，为入住老年人提供远程医疗、慢病管理、复诊送药、照护指导、人员培训、科普讲座等远程协同服务，切实提升老年人的获得感和满意度。各地卫生健康行政部门要加强对试点机构的工作指导，及时协调解决问题，督促规范开展服务，确保试点工作成效。国家卫生健康委将适时组织对试点工作的评估。

 

（五）人才资源

2019年9月，民政部印发的《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）提出开展养老服务人才培训提升行动，确保到2022年底前培养培训1万名养老院院长、10万名专兼职老年社会工作者，，切实提升养老服务持续发展能力。

 

为加强养老服务人才队伍建设，提高培训科学性、系统性和实用性，2020年10月，民政部组织制定并印发了《养老院院长培训大纲（试行）》和《老年社会工作者培训大纲（试行）》。

 

《大纲》以当代老年人养老服务需求为导向，以提高养老机构管理人员、老年社会工作者专业素质和实践能力为目标，在总结各地人才培养经验基础上，注重理论与实践相结合，所列课程包括养老院院长和老年社会工作者应知应会的政策趋势、理论方法、实务技巧等，是各级民政部门、培训机构组织开展培训的重要依据。

 

着手较早的民政部门已经开始组织实施，如天佑安康集团旗下培训板块（欧英养老商学院）已经与南宁市民政局合作成功举办“南宁市民政局2020年养老服务管理人员培训班”，结合《养老院院长培训大纲（试行）》内容为，于11月30至12月04日在南宁市为南宁100多位养老机构院长、中层管理人员进行了相关培训。这也是连续四年和南宁市民政局的培训合作。

 

此外，为了积极应对养老护理人才短缺问题，吸引高素质人才进入养老产业，当前大部分地区都已出台人才补贴政策，结合本地实际财政状况及护理人才培育计划，为符合条件的护理人才提供了相应的人才补贴。

 

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